Rapport de l'IGAS
Stratégie d'implantation de l'AFA en Russie
La Russie : un déploiement hâtif mais peu productif par manque de méthode
Si Haïti est un territoire nouveau pour l’AFA qui n’y a jamais pratiqué d’adoption, la Russie
fait partie de ses priorités depuis sa création.
Pourtant, l’AFA n’y enregistre pour le moment que des résultats très limités, bien inférieurs
au potentiel du premier pays d’origine des adoptions françaises réalisées en Europe. Elle est
accréditée dans 15 régions et dispose de deux correspondants, à Tioumen et à St Petersbourg.
Au 31 octobre 2010, l’AFA y avait réalisé 18 adoptions, soit le 10ème des adoptions individuelles (190)
sur un total général de 255 adoptions.
Pays à enjeux, la Russie l’est aussi pour deux autres raisons :
la crise des structures sociales, familiales et sanitaires se traduit par une forte augmentation
des enfants à besoins spécifiques adoptables, situation dont les foyers désirant adopter sont
parfois loin d’être conscients, en dépit des efforts d’information de l’AFA, des OAA et des
conseils généraux ;
la signature prochaine (décembre 2010 ou début 2011) d’un accord bilatéral de coopération
dans le domaine de l’adoption qui dispose que si des organismes agréés dans l’Etat
d’accueil exercent leur activité dans le domaine de l’adoption sur le territoire de l’Etat
d’origine, l’adoption de l’enfant ne pourra s’effectuer qu’avec le concours de ces
organismes. Cette disposition signifie l’arrêt programmé des adoptions individuelles et leur
reprise par l’AFA et les OAA (trois sont présentes en Russie : Mission adoption de
Médecins du Monde, Enfance et Avenir, Pauline et Anaëlle). Compte tenu des délais de
ratification, l’entrée en vigueur de l’accord ne devrait pas intervenir avant la fin de l’année
2011.
Réponse du S.A.I. :
Les statistiques définitives pour 2010 montrent que le nombre total
d'adoptions en Russie par l'AFA, relevé en octobre par les inspecteurs, n'a pas changé : 18 adoptions sur un
total de 301, dont la très grande majorité en adoptions individuelles.
Observation de la mission : Pas de commentaire.
L’AFA dispose donc de moins d’un an pour mettre sur pied un dispositif plus efficace
que celui qui existe aujourd’hui et surmonter les derniers handicaps à une présence enfin à la
mesure des enjeux.
L’AFA a certes mené un véritable travail de préparation de son implantation, comportant une
cartographie des régions cibles et la construction d’un organigramme adapté à la complexité de
l’organisation politique et administrative de la fédération de Russie. Trois régions prioritaires ont
été identifiées en termes de potentiel, de présence d’orphelinats, et de contacts avec les associations
françaises d’adoptants actives sur place, dans la perspective de la fin de l’adoption individuelle et
du besoin d’accompagnement des familles : région de Moscou, St Pétersbourg, et Sibérie
(Iekaterinbourg, Tioumen et Tcheliabinsk).
Ces orientations ont été adoptées lors du Conseil d’administration du 14 avril 2010 et de l’Assemblée générale du 20 mai, sans objection des tutelles.
Il est indispensable que l’AFA puisse se déployer rapidement et avec une forte envergure en
Russie, car ce ne sont pas moins de 1 090 dossiers d’adoption qui sont en attente, qui prendront
près de 100 ans pour aboutir au rythme actuel d’une quinzaine d’adoptions par an.
Réponse du S.A.I. :
La présentation faite par l'AFA lors du conseil d'administration du 14 avril
2010 puis de l'assemblée générale du 20 mai 2010, des mesures envisagées afin de renforcer son
implantation en Russie énonce deux alternatives :
- avantages du maintien de l'Agence à Moscou ;
- avantages de l'implantation du bureau dans la région d'Iekaterinbourg.
Contrairement à ce qui est affirmé dans le document remis lors du conseil d'administration du 05 mai 2010, les membres du conseil d'administration du 14 avril 2010 et de l'Assemblée générale du 20 mai 2010 n'ont
pas été en mesure d'avaliser le projet d'implantation de la représentation générale de l'AFA à Tioumen.
Le SAI n'a eu connaissance de ce projet que postérieurement à l'assemblée générale du 20 mai 2010 par
l'envoi d'un document non daté transmis par courriel le 29 juin 2010.
Observation de la mission :
Or l’AFA continue de souffrir de plusieurs handicaps qu’il est indispensable de surmonter pour atteindre une taille critique :
de 2006 à 2009, l’AFA a changé 6 fois de représentant en Russie, ce qui a entraîné un déficit de confiance de la part des autorités russes ;
ayant décidé de faire de Tioumen, en Sibérie (région de forte densité d’orphelinats) le siège
principal de son implantation, l’Agence n’est toujours pas parvenue à s’implanter à Moscou ; les autorités russes n’ont donc pour le moment aucun interlocuteur de l’AFA dans la capitale. Cette situation pourrait être préjudiciable dans la phase de mise en oeuvre des dispositions de l’accord bilatéral ;
l’AFA a déclaré avoir consacré un budget non négligeable en honoraires d’avocats sans résultats pour ce qui est du visa de travail de sa correspondante désignée pour Moscou ;
dernier problème en date, la comptabilité publique française recommande que la régie, indispensable pour le paiement des salaires et le règlement des charges - exigence russe - soit confiée à un agent de nationalité française. Or la chef de représentation de l’AFA en Russie (à Tioumen) est de nationalité russe. Cet atout en termes d’implantation et de collaboration avec les autorités locales devient un obstacle au regard du droit français.
Obstacle découvert tardivement par le comptable public de l’AFA, mais que celui-ci, dans son rôle de conseil de l’ordonnateur, ne pouvait passer sous silence.
